党的二十届四中全会明确提出“健全失能失智老年人照护体系”。有关数据显示，截至2025年末，我国失能（含失智，下同）老年人约4500万，且“十五五”时期将以年均150万～200万人的速度新增。北京大学的一项人口学研究显示，预计到2030年，我国失能老年人将超过7700万，失能老年人经历的失能期也将延长到7.44年。失能老年人的照护是“十五五”时期最紧迫、最复杂、最考验制度韧性的民生保障挑战。加快构建分级分类、普惠可及、居家社区机构相衔接的失能老年人照护体系，不仅是积极应对人口老龄化国家战略的核心制度支撑，更是推进中国式现代化必须跨越的基本国情。唯有将失能照护置于国家治理现代化的宏阔背景下审视，方能理解其背后承载的制度理性与人文温度。

一、失能照护面临的趋势性走向及基本判断

精准科学研判需求走向，是健全照护体系的逻辑起点。“十五五”绝非对“十四五”的简单延续，而是人口老龄化结构、代际特征、需求形态、服务业态等均发生趋势性重塑的关键5年，需以战略眼光、全局观念、系统思维审视这一发展趋势。

其一，规模攀升与高龄化形成“双重压力”。据第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查及相关预测，“十五五”时期我国老年人口年均净增近1400万，其中80岁及以上高龄老年人占比将显著跃升。高龄化与失能率紧密相关，据国家统计局数据分析，80岁及以上老年人失能率开始加速攀升且呈指数级增长。这意味着，未来5～10年，不仅需要照护的老年人口数持续增加，照护强度、技术门槛、服务时长也呈不可逆的刚性增长态势。轻度失能可通过临时性支持予以满足，而中重度失能及认知症照护则要求体系化、专业化、长期性的服务供给。当前，相当比例的认知障碍老年人仍未被及时识别、诊断、干预，这一现象可能在“十五五”期间集中显现，对专业照护能力构成巨大考验。

其二，需求跃迁与供给错配形成突出矛盾。新一代老年群体具有更高的教育水平、健康素养和消费意愿，其照护需求已从“吃饱穿暖、有人看护”的基本生存保障，拓展至医疗护理、认知干预、心理支持、尊严维护、社会参与乃至安宁疗护等复合型、个性化服务。然而，现有困境是，面向中重度失能老年人的专业照护机构特别是失智或认知症照护专区床位“一床难求”，与大量普通养老机构床位空置、服务同质化现象并存；老年人对居家照护、社区支持服务需求的意愿强烈，与社区专业照护资源严重短缺、上门服务能力不足同在。供需之间不仅在总量上存在缺口，更在结构上呈现系统性错配，现有供给体系亟须优化升级。

其三，城乡倒置与基础薄弱构成严峻挑战。我国农村人口老龄化程度高于城镇近8个百分点，而养老服务设施覆盖率、医养结合能力、专业人才储备、老年人支付能力却全面落后。农村青壮年劳动力持续外流使传统家庭照护功能加速弱化，“空心村”“高龄村”中失能老年人“照护真空”问题日益凸显。“十五五”期间，若不能以超常规举措补齐农村养老短板，城乡照护鸿沟将会进一步扩大，农村养老甚至可能成为整个社会保障体系短板中的短板。这不仅关乎公平正义，更关乎乡村振兴战略、关乎国家治理现代化的基础。

上述三大走向揭示出一个基本判断：“十五五”时期既是我国人口老龄化从中度向重度推进的关键临界点，也是失能照护体系从试点探索走向全面建制、从碎片化应对走向系统集成的重要窗口期。失能照护已不再是养老服务体系中的“子板块”，而是牵动全局的战略重心；不再是通过零敲碎打能够应对的边缘议题，而是必须系统谋划、集中突破的主攻方向。

二、构建中国式失能老年人照护体系的理论逻辑

健全失能老年人照护体系，不能只停留在就事论事的政策修补层面，而应实现从碎片应对到系统建构的理论自觉和实践自觉，在理念、责任、形态、支撑四重维度进行逻辑重塑，使其更具稳定性和适应性。

一是服务理念层面，应从“保生存”向“护尊严”跃升。传统观念将失能照护窄化为“生活照料”“风险防范”，其底层逻辑是“收容”“看管”。现代照护观则认为，失能不等于生命价值的减损，照护的本质是帮助老年人在身体功能受限的状态下保持生命质量与人格尊严。现代照护理念要求服务体系从“床本位”转向“人本位”，服务维度覆盖生理照护、心理慰藉、社会参与、自主支持、临终关怀等全谱系，服务的目标不仅是延长寿命，更是提升生命每一阶段的质量。只有当照护对象从“被管理者”回归为“服务主体”，照护行为从“任务执行”升华为“价值共创”，照护才能真正超越技术层面而抵达文明高度。

二是责任分担层面，应从“家庭独扛”向“多元共治”转变。《中国老龄事业发展报告（2025）》显示，我国失能老年人照护的绝对主体仍是家庭，这既彰显了传统家庭伦理的韧性，也暴露出社会支持体系的脆弱。在少子化、家庭规模小型化、女性就业普遍化的时代背景下，将照护重担完全置于家庭已不现实更不公平。健全照护体系应坚持政府、市场、社会、家庭和个人共同参与、各尽其责的原则。政府发挥制度供给、兜底保障、监管引导的主导作用；市场提供专业化、多样化的服务以满足差异化需求；社会力量以志愿服务、邻里互助、代际支持等形式广泛参与；家庭继续承担情感支持与基础照护的核心功能，但需获得制度性减负与赋能。唯有构建有为政府、有效市场、有爱社会、有责家庭的责任分担机制，才能用制度理性为家庭温情提供可持续支撑。

三是服务形态层面，应从“条块分割”向“整合连续”集成。传统形态下，不同的救助业务分散在不同的政府部门，老年人只能在机构、社区、医院间往复流转，服务断裂与重复评估并存。但实践证明，失能照护天然要求跨领域、跨层级的服务整合。照护体系应坚持“居家为基础、社区为依托、机构为专业支撑、医养深度融合”的整合式路径。通过家庭养老床位等载体将专业服务延伸入户，依托社区养老服务机构提供日间照料、康复护理、上门服务等，强化机构对失能特别是认知症的专业支撑功能，深入推进医养康养资源融合，构建无缝衔接、优势互补的贯通协调照护网络。

四是支撑保障层面，应从“单兵突进”向“协同作战”转变。照护体系的可持续运行，依赖标准、人才、设施、科技、制度五大要素的协同支撑。能力评估标准不统一，服务对象识别则失准；专业化人才队伍不足，服务质量则失去载体；适老化设施设备不健全，服务需求则难以满足；科技赋能不深入，效率提升则难有突破；制度环境不稳定，社会资本则望而却步。五者互为条件、相互制约，任何一个短板都将拉低体系的整体效能。健全照护体系必须坚持系统观念，以标准化牵引精准识别，以职业化夯实服务根基，以适老化改造优化物理空间，以数字化转型驱动效率跃升，以法治化稳定发展预期，形成同向发力、系统集成的赋能格局。

三、构建中国式失能老年人照护体系面临的结构困境

理想图景的擘画，反衬出现实的不足。当“护尊严”的服务理念遭遇支付能力的脆弱，当“多元共治”的责任分担碰上家庭支持的制度暗区，当“整合连续”的服务形态受制于部门协同的“数据孤岛”……这些嵌入制度机理的结构性矛盾，正将照护体系的建设拖入“有框架缺细则、有系统缺联通”的困境之中。

一是制度体系“有框架缺细则”，家庭照护支持仍处于制度暗区。近年来，我国养老服务制度框架快速搭建，有关老年人津贴补贴、基本养老服务清单、长期护理保险、消费补贴政策等文件相继出台，但制度的颗粒度、精细度仍显不足。承担绝对主体照护任务的家庭照护者，技能培训零散而非体系，心理支持缺位，替代性照护服务如“喘息服务”等覆盖面窄，经济补贴标准偏低且地区差异很大。家庭照护长期处于“有付出无依靠”的孤军奋战状态，系统性支持政策仍处于探索或局部实施阶段，未能形成有效的支撑网络。

二是部门协同“有系统缺联通”，政策碎片化与“数据孤岛”现象仍然存在。失能照护涉及民政、医保、卫生健康、残联等多个部门。由于缺乏顶层统筹，“评估各用各的标准、平台各建各的系统、数据各守各的地盘”现象屡见不鲜，使得群众重复评估、政策衔接不畅、政策效力合力大打折扣。特别是数据的物理割裂，使基于大数据的资源精准配置、服务需求预测、质量动态监管等成为空谈，“智慧养老”因缺少真实、鲜活、贯通的数据支撑而沦为技术展演。

三是服务供给“有数量缺匹配”，结构失衡制约整体效能。城乡、服务形态失衡明显，优质照护资源向城市、机构集中，而需求更为迫切的农村地区和居家社区服务资源匮乏；机构养老床位“空置率高”与失能照护“一床难求”并存。人才队伍面临总量不足、技能不专、劳动强度大、薪酬待遇低、社会认同度差、流动性高的“六重困境”。兜底、普惠与高端冷热不均，特别是面向既不属于政府兜底保障对象又无力支付市场化照护费用的“夹心层”老年人的普惠型失能照护服务短缺，以普惠支持为主体、兜底保障和完全市场共同发展的橄榄形供给结构尚未形成。

四是支付保障“有需求缺支撑”，成本高企与筹资脆弱并存。根据最新的市场数据，专业照护的月均费用普遍在5000元以上，远超多数老年人的养老金水平。长期护理保险制度虽已从49个试点城市向全国铺开，但试点暴露出筹资机制不稳、待遇支付水平偏低、服务项目与老年人实际需求仍有距离等深层次问题。商业护理保险处于起步阶段，存在产品设计同质化、保费偏高、逆向选择突出等问题，难以形成有效补充。失能照护尚未形成基本保险、商业保险、社会福利、社会救助、慈善帮扶有机衔接的多层次支付体系，老年人“有需求无支付能力”仍是制约服务可及性的关键因素。

五是科技赋能“有面子缺里子”，技术应用与人文关怀脱节。随着智慧养老概念的快速普及，远程监测、智能穿戴、一键呼叫等产品层出不穷。但多数智能设备仍停留在单点应用、概念展示阶段，未能深度嵌入服务流程、实质性降低人力依赖、有效提升风险预警能力。相关数据标准各自为政，接口互不兼容，形成新的“技术烟囱”，平台与平台不通、设备与平台不连，不能形成技术集成。大部分技术研发重功能指标、轻情感交互，能触发报警却难以传递温度。科技与人文的割裂，使智慧养老陷入“有产品无服务、有数据无价值、有平台无用户”的尴尬境地。

四、构建中国式失能老年人照护体系的战略路径

面对规模之大、速度之快、结构之复杂的失能老年人照护挑战，“十五五”时期必须以战略眼光精准识变、以系统思维科学布局、以改革魄力攻坚破障，加快健全失能老年人照护体系，推动解决失能老年人及其家庭的急难愁盼问题，真正托举起失能老年人有尊严、有温度、有依靠的幸福晚年。

一是以顶层设计之“精”牵引发展方向之“明”。健全失能照护体系，首要在于扭转“头痛医头、脚痛医脚”的碎片化治理惯性。建议将失能照护体系建设纳入国家和地方“十五五”规划重点专项，明确阶段性目标任务和路线图，加速健全以普惠支持为主体、以兜底保障和完全市场化为两翼的橄榄形供给结构。加快推进养老服务立法，明确各主体在失能照护领域的责任和土地供应、税收优惠、行政事业性收费减免等支持政策。强化失能预防与早期干预，建立覆盖城乡的失能风险筛查网络，推动照护关口前移，从源头上减缓失能进程。要在国家基本养老服务清单框架下，研究制定失能老年人照护服务专项清单，明确服务项目、服务对象、服务标准、支出责任，将宏观战略细化为可评估、可考核的微观路径。要构建分级分类照护服务体系，根据老年人能力等级和意愿，形成轻度失能以居家照护为主、中度失能居家社区机构多途并举、重度及完全失能优先入住专业机构的服务格局。要支持老年人自立，通过精准评估、功能训练、环境改造、社会协同等，最大限度延缓其能力退化、激活其自主潜能。

二是以精准评估之“准”撬动服务资源之“效”。服务对象底数不清、失能等级标准不一、部门评估结果互不认可，是导致资源错配、政策效应衰减的根源性矛盾。评估不是“定级”的终点，而是“适配”的起点。建议推动申请评估与主动筛查评估双轨并行，重点向失能高风险、高龄独居、农村留守等群体倾斜，推动评估从“被动申请”向“主动预警”转型。培育专业评估力量，加快培养掌握国家标准、具备多维度评估能力的评估员队伍，鼓励发展第三方专业评估机构。要建立“多评合一”工作机制，推进养老服务、长期护理保险、医疗卫生、残疾人保障等领域跨部门协同，推动评估结果在全国范围内互认通用，实现“一次申请、统一评估、结果互认、按需使用”。探索建立评估结果有效期动态管理机制，实现保障水平与失能程度动态匹配、政策资源与真实需求同频共振。要强化结果的应用刚性，以行政法规或部门规章形式，明确将评估结果作为享受基本养老服务、领取护理补贴、申请长护险待遇等的核心依据，以制度刚性确保“不评估不服务、不评估不补贴”。

三是以分级分类之“细”促进服务质量之“优”。评估的终极目的，在于以评估结果为基本依据，全面提升面向不同类别失能老年人的照护服务能力。建议通过公建国营、公建民营、民建公助等方式大力发展普惠养老，建立健全服务价格形成与动态调整机制。要加大供养服务设施改造和服务提升力度，满足有集中供养意愿的特困失能老年人的就近入住需求，为分散供养的特困失能老年人提供探访关爱、应急救援等服务。通过发放集中照护补贴、家庭适老化改造、建立台账和探访关爱等方式，加强特殊困难失能老年人照护。要支持发展专门收住失智老年人的养老机构和开辟照护专区，建立医疗卫生机构和有能力的养老机构双向转介机制，满足老年人不同阶段的需求。扩大康复护理服务供给，支持基层医疗卫生机构建立家庭病床，鼓励有条件的医院设置安宁疗护科，推广社区康复、居家康复、远程康复等模式。要扩大安宁疗护服务供给，支持具备条件的医疗卫生机构、养老机构加强服务转介，将安宁疗护服务延伸至家庭和社区，逐步扩大其医保报销范围。

四是以网络贯通之“通”催化医养康养之“融”。照护服务供给不能条块分割、各自为政，必须以覆盖城乡、贯通协调的三级养老服务网络为依托，加大服务供给力度。推动政策着力点从“替代家庭”向“赋能家庭”转变，推进家庭养老床位建设，鼓励提供“喘息服务”和康复护理等服务，强化家庭照护基础地位与制度支撑。要大力发展嵌入式社区养老服务，培育专业化、连锁化、品牌化运营的社区养老服务机构，强化专业照护、上门服务等功能，推行“社区+物业+养老服务”，夯实社区照护枢纽功能。要因地制宜地推进机构分类改革，重点强化长期照护、认知障碍照护、安宁疗护等专业服务能力，将服务资源向社区和家庭延伸，强化公办养老机构失能照护、服务示范、资源协调、应急救援等功能。推动养老机构与医疗卫生机构签约合作，探索建立“五床联动”机制，提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料、终末期安宁疗护相衔接的整合型服务，畅通养老、医疗、长期护理保险等服务转换渠道，深化医养康养融合。

五是以资源整合之“力”夯实支撑体系之“基”。资金、设施、数据的碎片化，是制约体系效能的“隐形天花板”。失能照护体系建设是一项跨部门、跨层级、跨领域的系统工程，必须在资金、设施、数据等维度破除壁垒、打通堵点。建议推进资金项目整合，探索建立涉老资金部门联席会议制度和以失能照护为应用场景的跨部门资金统筹使用机制，在预算编制、资金分配、使用环节强化绩效导向，实现“钱随人走、补随需定”。推进服务设施建设整合，建立跨部门闲置资产信息共享与调剂使用机制，将闲置的教育、医疗等公共服务设施转型为失能照护设施，出台土地用途变更、规划调整、消防审验等指引，盘活存量资产。推进智慧平台整合联通，以全国养老服务信息平台为依托，统一标准和接口，集能力评估、需求对接、资源调度、质量监管、资金结算、健康监测等功能于一体，形成纵向贯通国家、省、市、县的四级养老数据，横向对接医保、健康、残疾、救助、人口、消防、信用等领域的综合性养老服务数据平台，将“数据流”高效转化为“服务流”与“政策流”。

六是以要素保障之“韧”筑牢持续发展之“本”。一个精准、高效、可持续的失能照护体系，必须建立在稳定、协同、开放的要素支撑系统之上。建议大力推行长期护理保险制度，推动建立长护险与社会福利、社会救助相衔接的长期照护保障制度，发展普惠型商业护理保险，完善多层次支付保障体系。推进养老服务师职业资格制度建设，建立健全职业技能等级认定制度和职业晋升通道，支持高校和职业院校扩大相关专业人才培养规模，加强专业照护人才队伍建设。研究设立老龄和养老服务国家重点研发计划重点专项，推动人工智能在失能照护领域的多场景应用，构建“技术嵌入服务、服务承载人文、人文引领技术”照护新生态。建立健全覆盖照护服务资质、过程、效果的全链条质量监管体系，完善服务质量标准体系和评价指标体系，畅通涉老纠纷调解与司法保障渠道，让每一名失能老年人及其家人都能在安全、诚信、公平、有尊严的环境中安享照护服务。

（作者单位：民政部养老服务司）

来源：《民政文选》2026年第4辑

编辑：曲丽媛

制作：安娜

民政部养老服务司史明辉、徐方亮：构建中国式失能失智老年人照护体系的战略路径

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